La Ciudad de México y el derecho a la movilidad humana. Los instrumentos de derecho internacional
Daniel Tacher Contreras
Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura del Diálogo
El concepto de movilidad humana es de reciente utilización en el marco del derecho internacional. Con este concepto se busca incluir los procesos por los cuales una persona se establece en forma temporal o permanente en un lugar diferente al de nacimiento o residencia habitual. Al ser un concepto incluyente también se reconoce que la persona en movilidad lo hace en función de un conjunto diverso de dinámicas, sociales, económicas, culturales o políticas, las cuales pueden nacionales o internacionales.
Se ha construido un concepto incluyente porque se busca la máxima protección a la persona, en particular para quienes se encuentran en situación irregular. Especialmente por la condición de irregularidad cuando las personas se encentran en procesos de movilidad producto de condiciones forzadas se presentan abusos y limitaciones al ejercicio de otros derechos.
La movilidad humana en México se presenta en cinco grandes categorías o dimensiones: emigración (salida), inmigración, asilo y refugio, tránsito y retorno. Estas cinco dimensiones muestran diversas formas de abordar la complejidad del tema dado que cada una de estas dimensiones presenta su propia dinámica y problemática. No obstante, todas confluyen en una realidad, la movilidad humana.
Si bien, en el derecho internacional de los derechos humanos se cuenta con la Declaración sobre los derechos humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven (1985) y la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (2003), no hay específicamente un instrumento de derecho internacional que aborde los derechos y los deberes de las personas en movilidad humana. En su lugar, podemos hacer una exploración de una amplia serie de derechos relacionados específicamente con la necesidad de protección independientemente de la situación migratoria de las personas.
Para formular los elementos del derecho a la movilidad humana comenzaremos esta exploración sobre los instrumentos internacionales y de la región americana por su capacidad vinculante, sin omitir que el mayor desarrollo se encuentra en los instrumentos europeos, que se complementan un conjunto de seis que tratan de cuestiones de especial importancia para las personas en movilidad humana[1]. Esta descripción normativa busca señalar cuales son los principios existentes en la materia y contribuir a configurar, desde los derechos humanos, el derecho a la movilidad humana. La mayor parte de los derechos que figuran en esos tratados también se aplican a los no ciudadanos y, por consiguiente, constituyen una protección básica de las personas en movilidad humana frente a vulneraciones de sus derechos humanos fundamentales.
El principio de no discriminación
Como elemento central para el acceso a los derechos se encuentra la protección contra la discriminación comprendida como toda distinción que se hace sin causa racionalmente justificable, cuyo efecto es un daño o perjuicio la una persona en la esfera de su dignidad. La discriminación contiene tres elementos: el trato desigual, efectos negativos directos y la ausencia de razones aceptables que sustenten la distinción. En el derecho internacional los preceptos genéricos sobre el derecho a la igualdad y la no discriminación se encuentran en los artículos 1, 2 y 7 de la DUDH, en los artículos 2.1, 4.1, 24.1, 25 y 26 del PICDP, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales artículos 2.2, 7.a.i, 7.c) y 10.3. Mientras que en los instrumentos regionales se concentran en los artículos 24, 23.1 b) c) y 23.2 del CADH, así como en el artículo II de la DADH. En todos los casos es importante remarcar que la enumeración de los motivos de distinción prohibidos es ilustrativa y no exhaustiva.
En el caso de las personas migrantes sin documentos la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió, a solicitud de México, una opinión sobre el principio fundamental de igualdad y no discriminación. En esta la Corte señala que “la calidad migratoria de una persona no puede constituir una justificación para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos, entre ellos los de carácter laboral” y que “los Estados no pueden subordinar o condicionar la observancia del principio de la igualdad ante la ley y la no discriminación a la consecución de los objetivos de sus políticas públicas, cualesquiera que sean éstas, incluidas las de carácter migratorio”[2]
Derecho a la nacionalidad
El núcleo que configura el derecho a la movilidad humana se encuentra en los instrumentos que describen el derecho a la nacionalidad y el derecho a las personas de adquirir otra nacionalidad, así como la protección contra acciones que priven arbitrariamente de este derecho a las personas y la protección para evitar que las personas se encuentren en situación de apátridas.
Este derecho se encuentra enunciado en los artículos 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), XIX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH), 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y con especial énfasis en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) como medio de protección a la infancia, como señala el artículo 24.3
Como se ha mencionado, el derecho a tener una nacionalidad protege a las personas de encontrarse en situación de apátrida, lo que implica no ser reconocido por ningún país. En particular se encuentran la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (1954) y la Convención para reducir los casos de apátrida (1961) para asegurar que estas personas obtengan la protección y derechos de los extranjeros.
Residencia y libre circulación
Un elemento básico del derecho a la movilidad humana es la libertad de circulación de las personas dentro del territorio de residencia, a salir de cualquier país incluyendo el propio, así como retornar a su país. La contra parte de este derecho constituye la protección a ser expulsado de forma arbitraria, por lo que se protege el debido derecho de las personas contra estas decisiones. Además incluye protecciones contra la expulsión de extranjeros a su país u otro (que no sea el de origen) donde su vida o libertad se encuentre en riesgo.
La regulación sobre libre circulación se encuentra en los artículos 13 de DUDH, 22 de la CADH y en los artículos 12 y 13 del PIDCP. Si bien en el ámbito internacional y americano no existe un instrumento que garantice el libre transito entre las fronteras existen ejemplos de acuerdos regionales. Uno de ellos es el Convenio Centroamericano de libre movilidad, también conocido como CA-4. Este acuerdo permite a los nacionales de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua libre transito sin restricciones adicionales al documento de identidad. Este acuerdo no incluye a los menores de edad a quienes se les exige pasaporte para evitar el tráfico ilegal de menores.
Derecho de Asilo, Refugio y Desplazamiento Interno
Frecuentemente se confunden los términos “refugiado” y “solicitante de asilo”. Las personas refugiadas son aquellas que han debido moverse de su lugar de residencia para salvar sus vidas o libertad. La persona refugiada carece de la protección de su propio Estado, e incluso es su propio Estado quien amenaza su integridad. La persona “solicitante de asilo” es quien solicita el reconocimiento de su condición de refugiado, pero aún no cuenta con una resolución definitiva para determinar si las personas que solicitan asilo merecen protección internacional.
Tanto los refugiados, como los solicitantes de asilo son diferentes de los desplazados internos, aunque las circunstancias por las cuales se desplazan sean las mismas. Los desplazados internos presentan una vulnerabilidad mayor, pues no cruzan fronteras internacionales, sino que permanecen dentro del país. La radica en que al cruzar una frontera internacional la persona se convierte en refugiado y recibe protección internacional, pero si una persona en las mismas circunstancias se desplaza al interior del país, se considera desplazado interno.
En el ámbito internacional existen tres documentos guía para la protección de las personas en estas condiciones, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1966) y los Principios Rectores de los desplazamientos internos (1998). En cuanto a la Declaración Universal encontramos estos derechos señalados en el artículo 14. En los instrumentos regionales los artículos Artículo XXVII de la DADH y 12 del CADH.
Principio de no devolución
El derecho internacional prohíbe que un Estado entregue a una persona a otro Estado en el que existan riesgos a su vida, integridad física o libertad, ya sea su Estado de origen o un tercer Estado. Esta prohibición también aplica acciones extraterritoriales como las que se producen en alta mar. De la mano con la prohibición señalada se encuentra la regla que prohíbe la expulsión colectiva de extranjeros.
En el caso del principio de no devolución el marco de protección más amplio se encuentra en el marco de la protección a los refugiados como lo señala el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el estatuto de los refugiados; en el caso de la región americana el artículo 22.8 de la CADH también establece esta prohibición. Asimismo, encontramos en mecanismo para prevenir la tortura como en el artículo 13.4 de la Convención interamericana para prevenir y sancionar la tortura y como medio para prevenir la desapariciones forzadas, señalado en el artículo 16.1 de la Convención internacional de Naciones Unidas para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.
En cuanto a la prohibición de la expulsión colectiva de extranjeros el artículo 22.9 de la CADH señala este principio y con más detalle se encuentra señalado en el artículo 22.1 de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares.
Protección diplomática y consular
Uno de los principales peligros que enfrentan las personas que se encuentran fuera de país del cual es nacional corresponde con las afectaciones al ejercicio de derechos relacionados con el reconocimiento a su personalidad jurídica, seguridad personal y, en general aquellos relacionados con la administración de justicia. Por lo que es indispensable garantizar que las personas puedan recurrir a la protección y la asistencia de las autoridades consulares o diplomáticas de su Estado de origen en todos los casos en que queden menoscabados sus derechos humanos.
Este principio central para las personas que se encuentran fuera de su país de origen no se encuentra consignado en los principales instrumentos del derecho internacional. No obstante, si es señalado en la Declaración sobre los derechos humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven, cuyo artículo 10 señala el derecho de todo extranjero a comunicarse con “el consulado o la misión diplomática del Estado de que sea nacional o, en su defecto, con el consulado o la misión diplomática de cualquier otro Estado al que se haya confiado la protección en el Estado en que resida de los intereses del Estado del que sea nacional”
De igual forma, la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, señala en su artículo 23 el derecho de “a recurrir a la protección y la asistencia de las autoridades consulares o diplomáticas de su Estado de origen, o del Estado que represente los intereses de ese Estado, en todos los casos en que queden menoscabados los derechos reconocidos en la presente Convención. En particular, en caso de expulsión, se informará sin demora de ese derecho a la persona interesada, y las autoridades del Estado que haya dispuesto la expulsión facilitarán el ejercicio de ese derecho”.
En este ejercicio solamente hacemos un recorrido inicial por un conjunto de derechos que configuran al derecho a la movilidad humana y que puede ser vinculado con otros grupos de derechos. No obstante, como se ha podido observar configurar el derecho a la movilidad humana implica reconocer que posee las características generales de los derechos humanos, a saber, universalidad, incondicionalidad, inalienabilidad, indivisible, complementario e interdependiente. Por lo tanto requiere de ser reconocido para poder ser defendido, respetado, tutelado y promovido.
[1] La Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares es el último de los siete tratados básicos que forman el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. Los otros seis son: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y la Convención sobre los Derechos del Niño.
[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-18/03 sobre la condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, 17 de septiembre de 2003.
